Venezuela: Dolarización transaccional e impuestos

POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRIBUTACIÓN

El contenido programático de la Carta Magna de la República Bolivariana de Venezuela, establece para distintos sectores de nuestra vida ciudadana, las líneas maestras en el desarrollo de la gestión pública. Dos de estos sectores los representan los sistemas económico y tributario.

Para el primero, los poderes públicos legislativo y ejecutivo deben trabajar armónicamente en la planificación y el sostenimiento de las variables macroeconómicas que repercuten en la calidad de vida de la ciudadanía. Es así, como por mandato constitucional y legal, la administración financiera del sector público debe responder a objetivos verificables en lo cualitativo y en lo cuantitativo, en cuya estructura orgánica están los sistemas presupuestario y tributario, que aunque son autónomos, son interdependientes, considerados desde la perspectiva integral del manejo de las finanzas del Estado.

Es función de la Asamblea Nacional (AN), el Banco Central de Venezuela (BCV) y el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat), establecer la coordinación macroeconómica que guíe las mejores decisiones, en lo legislativo, lo presupuestario, lo financiero y lo tributario.

A la AN le corresponde ejecutar el proceso de legislación tributaria y de aprobación del presupuesto público; al BCV, crear el marco político y reglamentario de las finanzas públicas, de la gestión de la moneda oficial, de medidas para neutralizar la inflación, fijar la estabilidad del tipo de cambio y viabilizar el sistema público y privado de finanzas. Al gobierno, le corresponde dirigir a la administración financiera del sector público, en forma conjunta y armonizada desde el Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio Exterior, con la AN y el BCV.

En la ley de presupuesto público anual, el parlamento efectúa las correcciones, adecuaciones y justificaciones de la creación de nuevos tributos nacionales, así como el destino o aplicación de los recursos recaudados para la inversión y gasto públicos. La iniciativa legislativa puede provenir del gobierno, pero el debate parlamentario debe incluir al ciudadano, a través de la consulta popular, la cual abre la participación pública a la discusión.

Al BCV, le toca el manejo del mercado cambiario y de la masa monetaria en manos del público, atacar las perversiones de la devaluación y de la inflación, por lo que cualquier iniciativa legislativa de tributos nuevos, tiene que ser potable al marco macroeconómico, con miras a insertarse dentro del presupuesto público. Esta labor tiene que comprobar si el nuevo impuesto se justifica porque hay un déficit presupuestario, o bien porque se pretenda financiar nuevas inversiones o gastos públicos que satisfagan necesidades colectivas.

En ese orden de ideas, la tributación y las finanzas tienen un marco axiológico, en el cual se exaltan los principios y valores de la legalidad, la transparencia, la responsabilidad, la rendición de cuentas, el respeto, la eficiencia, la eficacia, y el protagonismo y participación ciudadanos, entre otros.

Gestión técnica y tributación

Para incorporar un nuevo tributo al sistema, el equipo técnico del gobierno y de la AN deben activarse. En primer lugar, la formación de un instrumento jurídico tributario, tiene que pasar por el tamiz constitucional del proceso de formación de la ley: iniciativa, debate, consulta, sanción, promulgación y publicación. En Venezuela, estas fases del proceso de formación de la ley no pueden solaparse u omitirse. En segundo lugar, el tributo, considerado como ingreso público, debe responder a las preguntas de por qué, para qué, cuándo, cómo y quiénes: por qué se tiene que crear, para qué servirá su recaudación, cuándo iniciará su aplicación, cómo se hará su diseño, y finalmente quiénes serán los obligados.

La vicepresidenta ejecutiva de Venezuela, Delcy Rodríguez, anunció el pasado 25/11/2020, a través de su cuenta de Twitter @drodriven2, la creación de un impuesto a las transacciones en monedas extranjeras; y si bien la información no ofrecía detalles precisos, no es menos cierto, que su impacto en la economía será muy importante.

El anuncio comprendía varios puntos:

  1. El gobierno ha decidido tomar un conjunto de acciones para “proteger al pueblo y fortalecer el uso de la moneda nacional, frente a los especuladores cambiarios”.
  2. Para vigorizar el uso del bolívar, la Superintendencia de Bancos ampliará considerablemente los límites para transacciones en tarjetas de débito, crédito y transferencia electrónicas a los usuarios.
  3. Los límites de las transacciones electrónicas se actualizarán continuamente para que los usuarios puedan disponer fácilmente de sus fondos.
  4. Se creará un impuesto transaccional para las operaciones en divisas dentro de las instituciones financieras. Este tributo a pagar será superior al Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras (IGTF) aplicable a las operaciones en bolívares. El mecanismo legislativo sería mediante una reforma de la actual ley.
  5. Para incrementar las opciones para realizar las operaciones cambiarias de divisas a moneda nacional, se habilitarán “aliados comerciales” de las casas de cambio autorizadas, y así se aumentará el número de prestadores de servicio.

Desde esa fecha, hasta el momento de redactar esta nota, no ha habido ningún otro aviso oficial, mensaje, o aclaratoria del referido anuncio. Tampoco, se conoce si el proyecto está listo para entrar a la AN, o si será por otra vía legisladora, v.g., Asamblea Nacional Constituyente.

Economía y tributación

El anuncio del nuevo impuesto, hace surgir discusiones, dudas razonables, rumores y explicaciones infundadas. Esto se explica porque Twitter no es el medio más transparente e idóneo para haber hecho el anuncio. La relevancia de esa decisión, amerita un debate técnico, de mayor nivel, y pertinente con la gestión pública, para no causar desazón y expectativas negativas en la comunidad empresarial y profesional de Venezuela, y en general, en la opinión pública.

El impuesto debe tener una implicación tributaria, enmarcada dentro de la concepción integral de la administración financiera del sector público; y otra característica que debe signar al pretendido tributo, es su neutralidad. Pareciera, prima facie, que incorporar este impuesto presupone una finalidad diferente al de la estricta recaudación como política tributaria para la financiación pública, pues se lee entrelíneas, que detrás suyo, hay verdaderos objetivos de política monetaria y cambiaria.

En el último cuarto del siglo XX, mucho se discutió acerca de la conveniencia de imponer un tributo a la especulación cambiaria o a las transacciones en divisas, mejor conocido como la Tasa Tobin (Tobin Tax) o Impuesto Tobin, ideado por el premio Nóbel de economía James Tobin. Sin embargo, esa propuesta en el contexto de esa época pudo ser viable, pero en contraste, las operaciones globalizadas de hoy no le darían cabida, por lo que esa idea está desechada en aquellos países que lo discutieron ampliamente.

Por definición, los ingresos fiscales de origen tributario, sirven para financiar el gasto e inversión públicos, y para redistribuir la riqueza, y pareciera que este nuevo impuesto no cumplirá con estas notas características, sino que pasará a engrosar la interminable y pesada carga tributaria. Por otro lado, su naturaleza híbrida de mezclar las transacciones financieras y cambiarias, tampoco permite inferir que será un tributo que cumpla estrictamente con su definición técnica.

Este nuevo impuesto tampoco genera una ventaja competitiva a la economía para salir de la actual crisis, o para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, y tal vez resolverá tpimida y circunstancialmente un problema relativo al uso del bolívar, pero poco probable pareciera que con esa medida se logrará el desestimulo formal y definitivo del uso de las divisas como moneda transaccional, porque el problema es estructural, y las monedas extranjeras han representado una salida a la crisis, y llevan un buen tiempo asentadas en la economía, y pareciera que van a quedarse por mucho más tiempo.

Política y tributación

Finalmente, el contexto sociopolítico actual, conjugado con el crítico entorno económico interno, y el generado por la pandemia del COVID-19, auguran la adopción de decisiones duras y complicadas.

Este 6 de diciembre se realizaron unos cuestionados comicios electorales para elegir diputados al nuevo período constitucional del parlamento, y de acuerdo a lo ocurrido en los últimos tres años, es poco probable que el tributo sea sancionado por la aún vigente AN, debido a que este cuerpo está declarado en desacato por el Tribunal Supremo de Justicia. Tampoco es probable que sea labor de la Asamblea Nacional Constituyente, aunque, en los últimos dos años, ha sido el principal órgano productor de leyes en materia tributaria, en clara sustitución de la legítima AN.

La nueva AN 2021-2026, con una mayoría calificada de 2/3 de su composición total (por cierto, ahora con 277 diputados, 109 más que los pautados por la Carta Magna), podrían establecer otra vía disponible para crear el nuevo impuesto, a través de una ley habilitante para que el presidente Maduro decrete su creación; o tal vez dotándolo de un poder extraordinario habida cuenta del vigente Decreto de Emergencia emitido por la pandemia; o en ejecución de la reciente Ley Antibloqueo. Estas últimas vías, e incluso, una osada providencia del SENIAT, aunque estén revestidas en apariencia de legalidad, tampoco serían instrumentos idóneos para crear el tributo.

Lo que está claro es que la realidad de la relación jurídico-tributaria actual, no se muestra como un constructo de la sociedad junto con el Estado y el derecho; sino por el contrario, esta vinculación se ha convertido en una exorbitante expresión de una relación estrictamente de poder y de fuerza, pero no, de derecho.

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